城中话债｜地方融资平台的市场化转型，转向何方？

自上世纪90年代以来，地方政府融资平台作为特定环境下的产物，为地方基础设施建设和经济发展做出了突出贡献。随着地方债务风险的持续累积和中央对地方债务管理的日趋严格，地方融资平台正在持续推进从“融资工具”到“市场主体”的市场化转型。转型的方向已经明确，但转型的终点，也就是这些平台公司最终将走向何方，仍没有一个清晰的答案。

一、地方融资平台的历史使命

地方融资平台的诞生，源于1994年分税制改革后地方政府财权与事权的不匹配。在城市化快速推进的背景下，地方政府承担了大量的公共设施建设任务，当时的《预算法》严格限制地方政府直接举债，但其财政收入却难以支撑庞大的资金需求。为了绕开这一限制，以政府信用为背书、以国有资产（尤其是土地）为核心、以公司法人形式存在的融资平台应运而生。在过去二十多年里，融资平台通过银行贷款、发行债券（城投债）、信托融资等多种方式，为道路、桥梁、棚户区改造、产业园区等项目筹集了大量资金，极大地推动了中国城市面貌的改善。

然而，这种“借道融资”模式也埋下了巨大的风险隐患。首先是债务规模的失控和“隐性债务”的累积。 由于融资平台与地方政府之间千丝万缕的联系，其债务在很大程度上被市场视为有政府的“隐性担保”，导致平台能够相对容易地获得融资，债务规模急剧膨胀。其次是运营效率低下和市场化能力缺失。大部分融资平台长期承担政府指令性的公益性或准公益性项目，这些项目往往投资周期长、回报率低，甚至没有现金流。平台自身缺乏清晰的商业模式和盈利能力，其生存严重依赖于政府的财政补贴和土地出让金返还。公司治理结构、内部管理机制、风险控制体系等方面也与真正的市场化企业相去甚远。自2015年新《预算法》实施以来，中央逐步收紧了对地方政府举债和融资平台的监管，明确要求剥离平台的政府融资职能，推动其向市场化转型。

二、 市场化转型，转向何方？

在政策推动下，各地融资平台纷纷开始探索市场化转型的路径。尽管具体实践千差万别，但总体来看，可以归结为以下三类主要的转型模式：

第一类是转型为“城市综合运营商”。该模式的核心是将融资平台从单一的“融资-建设”角色，转变为对城市特定区域或特定领域进行“投资、建设、运营、管理”一体化的市场主体。其业务范围可以涵盖片区开发（如新城、产业园区）、城市更新（旧城改造）、公共服务提供（如供水、供暖、公共交通、停车场）、智慧城市建设、保障性住房开发运营等。其收入来源也更加多元化，包括土地增值收益、房地产开发销售收入、公共服务收费、物业管理费、商业资产租金收入、政府购买服务等。

第二类是转型为“产业投资集团”。对于一些拥有较好产业基础或特定资源的地区，推动融资平台向产业投资和金融服务集团转型成为一种重要选择。该模式旨在利用平台的资本优势，通过股权投资、基金运作等方式，引导和培育地方战略性新兴产业，实现国有资本的保值增值。这类平台通常会重组为控股集团，旗下设立多个专业化的子公司或产业基金，分别聚焦于不同的投资领域，如高端制造、生物医药、新材料、文化旅游等。其投资策略不再是传统的固定资产投资，而是更加注重对高成长性企业的股权投资，通过“以投带引”，吸引更多社会资本和优质项目落地。

第三类是转型为“公益性项目服务商”。对于那些资产质量较差、市场化经营能力弱、主要承担纯公益性项目的融资平台，彻底剥离其市场化业务，让其回归本源，专注于为政府提供公益性项目的代建、管养等服务。在这种模式下，平台公司不再是融资主体，而是政府的“服务供应商”，其收入完全来自于政府根据双方签订的服务合同支付的服务费。

三、市场化转型，难点在哪里？

对于地方融资平台这三类截然不同的转型模式，存在的困难也不尽相同。

首先，对于“城市综合运营商”的转型模式，其优势在于能够充分利用平台公司长期积累的城市建设经验和与政府的良好合作关系。通过对项目的长期运营，可以形成稳定的现金流，从而逐步摆脱对政府补贴的依赖。例如，一些地区的城投公司通过深度参与新区开发，不仅负责基础设施建设，还负责后续的招商引资、产业培育和社区服务，实现了从“建设方”到“运营商”的转变。但要成为合格的城市运营商，对平台公司的专业能力提出了极高的要求，包括精准的战略规划能力、强大的资源整合能力、高效的项目运营管理能力和敏锐的市场洞察力，而这些恰恰是大多数传统融资平台的短板。

其次，对于“产业投资集团”的转型模式，其能够使平台摆脱对传统基础设施建设的路径依赖，抓住新一轮产业变革的机遇。通过市场化的投资运作，不仅可以获得更高的财务回报，还能有效推动地方产业结构的优化升级，实现从“城市建设”到“产业赋能”的战略跃迁。这种模式的问题在于产业投资，尤其是早期科技企业的股权投资，具有高度不确定性的特点。这要求平台建立起一支高度专业化的投资团队，具备精准的行业判断能力和风险识别能力。同时，如何处理好政府产业引导意图与市场化投资决策之间的关系，防止投资决策的行政化，是其成功的关键。此外，投资回报周期长，也对平台的资金实力和耐心构成了考验。

最后，对于“公益性项目服务商”模式，这种模式的好处在于能够较好厘清政企关系，将平台的存量债务与未来的运营风险隔离开来，有效防范隐性债务的再次发生。平台的定位清晰，专注于提升项目管理和公共服务的专业化水平。这条路径意味着平台所有的未来收入来自于政府购买服务，这要求建立一套规范、透明、预算约束严格的政府购买服务机制，包括明确服务的内容、标准、价格和绩效考核办法等。对于地方政府而言，这也意味着需要将过去由平台承担的融资压力，完全转移到自身的财政预算上，这将对地方财政形成较大的直接压力。

（作者钟辉勇系上海交通大学安泰经济与管理学院，中国发展研究院副研究员。本专栏主要关注财政和金融问题，由上海高校智库——上海交通大学中国发展研究院，上海交通大学数字化管理决策实验室供稿，将在澎湃新闻陆续刊发。）